Вначале были нефть и газ. Затем за ними пришли инвесторы и вложили в их добычу миллиарды долларов. Небольшая локальная экономика не могла потребить весь объем добываемых углеводородов, почти все сырье экспортировали. В страну потекли нефтедоллары, курс национальной валюты укрепился и сделал непривлекательной на мировом рынке любую местную продукцию, кроме нефти и газа. Ускорилась инфляция. Иностранные инвесторы видели привлекательным лишь один сектор экономики — нефтегазовый. Вслед за инвестициями на нефть и газ переориентировался рынок труда, но, поскольку рабочих мест хватило не всем, в стране выросла безработица.
Описываемая картина — клиника голландской болезни. Ее еще называют «эффектом Гронингена» в честь города, где эти эффекты проявились ярче всего. Казахстан переживал нечто подобное и до сих пор не может отделаться от осложнений этого экономического недуга.
Чтобы диверсифицировать экономику, справиться с голландской болезнью, нужны инвесторы и технологии. Поэтому с начала 1990‑х казахстанские власти выстраивали пирамиду ответственных за привлечение инвестиций органов, совершенствовали подходы работы с инвесторами. К середине 2010‑х показалось, что тренд изменился — инвесторы пошли в нашу обрабатывающую промышленность. Но грянул кризис 2015–2016 годов, и все вернулось на привычные места. Устойчивый интерес у инвесторов в нашей стране вызывают лишь сектор добычи и первичной переработки полезных ископаемых.
Вот и в уходящем году самую высокую динамику инвестиций в основной капитал показывает горнодобывающий комплекс: при среднем по экономике темпе 9,7% вложения в горнодобычу выросли на 25,8%, а в обрабатывающую промышленность упали на 38,7% (данные за январь-сентябрь 2019‑го). Это усилило имеющиеся диспропорции в отраслевой структуре инвестиций: теперь вес капзатрат в горнодобычу составляет 48%, в обработку — 6%. Ситуация выглядит так, будто мы заходим на второй круг голландской болезни после обострения середины 2000‑х.
При детальном рассмотрении система привлечения инвестиций оказывается зеркалом институциональных реформ, которые предпринимало руководство РК за последние 25 лет. И болезнь экономики — уже давно не голландская, а самая что ни на есть казахстанская.
В этом материале мы восстановим хронологию развития системы привлечения инвестиций и попробуем понять, почему, несмотря на усилия властей страны, мы смогли стать инвестиционной гаванью лишь для тех ТНК, которые готовы вкладывать преимущественно в разработку недр? Почему продвижение Казахстана в рейтингах ведения бизнеса почти не отразилось на количестве и качестве иностранных инвестиций? Почему многочисленные реорганизации никак не могут привести к оптимизации модели государственного инвестиционного агентства с небольшим штатом и высокой эффективностью?
Слабая база
На карте капиталистической мироэкономики Казахстан еле заметен. Наш ВВП — 0,2% мирового (2018‑й). Однако в абсолютном выражении экономика РК — это хозяйственная система, производящая товаров и услуг на сумму около 170 млрд долларов в год.
Сравнительными преимуществами Казахстана в мировой торговле (они проявились в условиях рыночной экономики) стали относительно крупные и доступные для разработки запасы полезных ископаемых — прежде всего, углеводородное сырье, черные и цветные металлы, уран, а также налаженная система первичной переработки некоторых из них — вертикально интегрированные горно-металлургические компании. Поэтому традиционно секторами, привлекавшими иностранных инвесторов, были нефтегазодобывающая промышленность и ГМК: только на две этих отрасли в 1998 году приходилось 48% инвестиций, в 2008‑м — 24%, в 2018‑м — 64%.
В 2018 году доля инвестиций в горнодобывающий сектор и геологоразведку в валовом притоке прямых иностранных инвестиций составила 57%. Минимальный вес этой пары за последние 10 лет — 49% (2012‑й), максимальный — 65% (2010‑й). От динамики инвестиций нефтяных компаний зависит общая картина валового и чистого притока ПИИ. В периоды реализации крупных инвестпроектов в нефтянке (2008–2009‑е и 2016‑й) доля чистого притока ПИИ к ВВП достигала 12% и более — по этому показателю Казахстан входил в топ-20 мировых лидеров.
Проблемы — снижение капвложений или превышение дивестиций над инвестициями — возникали в двух случаях: если цены на ресурсы снижались, а также при переходе крупных проектов от инвестиционной к эксплуатационной фазе.
В 2015 году Казахстан испытал на себе действие обоих факторов: цены на ресурсы упали втрое, старые инвестпроекты были реализованы, новые ожидали запуска. Валовый приток ПИИ в нефтегазодобычу РК в тот год сократился втрое.
Инвестиционная активность нерезидентов в несырьевых секторах на всем протяжении последних 10 лет была нестабильной. Отрасль-локомотив казахстанской индустриализации — обрабатывающая промышленность — занимала в структуре валового притока ПИИ от 9 до 24%, причем около 4/5 всех инвестиций в обработку приходилось на металлургию. В общей сложности до 68% (2018‑й) всех прямых иностранных инвестиций идет в те сектора, где у РК были ярко выраженные сравнительные преимущества.
За 20 лет вес горнодобывающего сектора, геологоразведки и ГМК в валовом притоке инвестиций снизился на 7 п.п., да и то за счет снижения инвестактивности в геологии. Нельзя найти лучший индикатор эффективности государственной политики в сфере диверсификации экономики.
Государство пытается помочь
Усилия предпринимались весьма серьезные. Чтобы усилить другие сектора экономики, Казахстан, с одной стороны, продолжает выстраивать более комфортные условия для ведения бизнеса, пытаясь проводить структурные реформы, улучшает транспортную инфраструктуру, «заливает» льготными кредитами приоритетные (в основном обрабатывающие) отрасли промышленности, экспериментирует с новыми форматами (создание Международного финцентра «Астана» с выделенной юрисдикцией), с другой — действует проактивно, стремится добиться улучшения позиций страны в ведущих рейтингах, отражающих состояние деловой среды, привлечь инвесторов, предлагая им проекты на территории РК.
Государственные инвестиции в транспортную инфраструктуру и поддержку обрабатывающей промышленности сложно отнести к действиям, напрямую повышающим инвестиционную привлекательность страны. Скорее, это стимулы поддержания экономической активности и распределения ресурсной ренты.
Активное госучастие в экономике в случае с РК имеет амбивалентный характер. Известны кейсы, когда госкомпаниям удавалось привлечь соинвестора, построить производство, а затем выйти из проекта, передав контроль инвестору (машиностроительные заводы КТЖ). В некоторых случаях госкомпании вытесняли иностранных инвесторов («Самрук-Энерго» в случае с активами AES Kazakhstan, «Казахтелеком» в «Кселл»). Но не будем обманываться: данные решения продиктованы не единой государственной политикой, часто они принимаются исходя из логики развития госкомпаний, при этом степень и качество влияния государства на инвестиционную привлекательность учитывается далеко не в первую очередь.
Рейтинги и реальность
Высокие места в международных рейтингах — задача, которая ставится в государственных программах, и она напрямую связана с такой целью, как повышение инвестпривлекательности. Первое, что обращает на себя внимание при анализе различных рейтингов, оценивающих деловую среду в РК, это большой прогресс, которого Казахстан достиг в экономических индексах, и стабильная позиция аутсайдера в правовых.
За последние 5 лет Казахстан поднялся на 49 ступеней в рейтинге, отражающем легкость ведения бизнеса Doing Business, прибавил 10 позиций в Индексе экономической свободы, поднялся на 17 строчек в Индексе эффективности логистики. При этом мы в группе отстающих в Индексе восприятия коррупции (стабильно ниже 120‑го места) и не двигаемся в Индексе верховенства права (64‑е место). В Глобальном индексе конкурентоспособности (ГИК), где уравновешены правовые, регуляторные, макроэкономические, инфраструктурные и прочие факторы, позиции Казахстана умеренно негативны: в 2014‑м мы занимали 42‑е место, в 2019‑м — 55‑е.
Существенное улучшение позиций в Doing Business и ГИК пока не привело к активности инвесторов в несырьевых секторах. По-видимому, ненефтяной и неметаллургический сектор РК по-прежнему существенно проигрывают конкурентам из других стран как по объективным (размер рынка, доходность инвестиций, качество человеческого капитала), так и по субъективным факторам, которые каждый инвестор оценивает по-своему (предсказуемость политической системы и финансового регулирования, восприятие уровня коррупции, опыт взаимодействия с чиновниками).
Всю совокупность проблемных факторов, создающих негативную институциональную и макроэкономическую ситуацию, изобилующую локальной спецификой, по аналогии с «эффектом Гронингена» можно назвать «эффектом Нур-Султана».
Все на привлечение инвестора!
Для первого президента Казахстана Нурсултана Назарбаева привлечение инвестиций было и остается приоритетной деятельностью. По крайней мере, этим пронизаны практически все публичные выступления елбасы, в которых он касается экономики. Общегосударственную задачу сделать Казахстан привлекательным для иностранных инвесторов он озвучивал с начала 1990‑х. Она отражена в основных стратегиях и программных документах. «Наша стратегия здорового экономического роста основывается на сильной рыночной экономике, активной роли государства и привлечении значительных иностранных инвестиций», — такая триединая база была зафиксирована в стратегии «Казахстан-2030» в 1997 году.
«Мы будем широко привлекать в нашу экономику зарубежные инвестиции, технологии и инновации. Для инвесторов мы создадим благоприятные условия для работы. При этом важным механизмом вхождения в топ-30 развитых стран мира мы ясно видим углубление интеграции нашей экономики в региональную и глобальную экономические системы» (грамматика сохранена. — EK), — напоминает Назарбаев в новой стратегии «Казахстан-2050», презентованной в 2014‑м.
О задаче привлекать инвестиции Назарбаев не забывает и в отставке. В недавнем интервью «Хабару» первый президент рассказывал о своих занятиях в новом статусе. Помимо консультирования действующего президента и приема высших чиновников, а также увлечения рисованием, Назарбаев вспомнил о дипломатической части своей деятельности: «Много приглашают, и я еду, потому что тем самым провожу интересы Казахстана, привлекаю инвесторов — я в этом ключе продолжаю работать».
Первый постоянный институт работы с инвесторами был создан летом 1992 года, им стало Национальное агентство по иностранным инвестициям. Нацагентство принимало участие в разработке и осуществлении политики по привлечению инвестиций, должно было создать «стройную систему работы с зарубежными инвесторами» и изобретать методы стимулирования инвестиций. По закону в ведении агентства находились и вопросы взаимодействия с инвесторами по проектам недропользования: организация тендеров по освоению месторождений, подготовка заключений по концессионным договорам. Нацагентство должно было координировать министерства и акиматы в вопросах привлечения инвестиций и кредитов, а также осуществлять контроль эффективности этой деятельности.
В 1998 году появился Совет иностранных инвесторов при президенте РК (СИИ). Совет объединил топов крупнейших компаний-инвесторов в казахстанскую экономику, а глава государства его возглавил. За 21 год существования СИИ заседал 32 раза. Обычно заседание состоит из двух частей: формальной, где обсуждается центральная тема заседания, и неформальной — на ней инвесторы передают президенту свои просьбы.
Форсаж индустриализации
После запуска Государственной программы форсированного индустриально-инновационного развития (ГПФИИР) власти решили провести реформу системы привлечения инвестиций. Благодаря этой программе удалось объединить все инструменты поддержки несырьевых секторов и сонаправить работу госорганов и институтов развития, объединив два взаимосвязанных явления — иностранные инвестиции и индустриализацию.
В 2014 году были внесены изменения в инвестиционное законодательство. Инвесторам были предложены пакеты преференций: освобождение от таможенных пошлин в случае реализации проектов в приоритетных видах деятельности и секторах; для особо крупных проектов предусматривалась даже компенсация 30% затрат на строительно-монтажные работы (в случае реализации гринфилд-проектов расходы на СМР могут превышать половину стоимости всего проекта).
Организационно поправки в инвестиционное законодательство оформили трехуровневую систему привлечения инвестиций. На внешнем уровне находились зарубежные диппредставительства РК. На центральном республиканском уровне был учрежден совет по улучшению бизнес-климата при премьере. Министерство промышленности (тогда оно называлось Министерством индустрии и новых технологий) преобразовали в Министерство по инвестициям и развитию (МИР), а главным из комитетов стал комитет по инвестициям, которому переподчинили Нацагентство Kaznex Invest. Министр по инвестициям и развитию Асет Исекешев (именно он был инициатором реформы) в феврале 2015 года получил статус инвестиционного омбудсмена — чиновника, которому инвесторы могли регулярно направлять свои жалобы и замечания.
На третьем, региональном уровне, задача привлечения инвестиций была закреплена за одним из заместителей акима — того, что отвечал за индустриальное развитие. Еще одним новшеством было создание в регионах центров обслуживания инвесторов (ЦОИ), которые создавались по образу центров обслуживания предпринимателей. В основе идеи ЦОИ — единое окно для инвесторов, где они могли получить информацию и консультации по интересующим вопросам, а также разрешительные документы.
Не работает — реорганизуй
Реформаторам системы привлечения инвестиций не повезло. 2014‑й был последним докризисным годом с высокими ценами на нефть. После их падения приток инвестиций в месторождения «черного золота» по всему миру сократился. Казахстан, в структуре ПИИ которого нефтяные проекты занимают до 50% объема, испытал почти двукратное снижение валового притока ПИИ. Инвестиции в обрабатывающую промышленность упали на 30%. И хотя спустя год объемы восстановились, к эффективности индустриализации в целом, а также к качеству продвижения экспорта и работы с иностранными инвесторами у руководства страны стало возникать все больше и больше вопросов.
Успех преобразований часто зависит от персоны реформатора. Обычная казахстанская история реформ заканчивается тем, что, получив первые результаты, в высшем руководстве страны либо передвигают реформатора вверх (если он достигает успеха), либо отправляют на другую работу (если итог негативный). Летом 2016‑го в карьере Асета Исекешева произошел и вовсе неожиданный поворот. Исекешев, которого считали технократом и специалистом по индустриальному развитию, был назначен на должность акима Астаны. В советское время это называлось «бросить на хозяйственную работу».
МИР возглавил Женис Касымбек, больше погруженный в проблемы транспортного сектора (он курировал их будучи министром транспорта и вице-министром МИР). После ухода Исекешева «работа по привлечению иностранных инвесторов» продолжалась, но ее динамика явно упала.
В декабре 2017 года президент Назарбаев после очередной порции критики в адрес чиновников заявил, что неплохо бы передать вопросы привлечения инвестиций и продвижения экспорта МИД. Процесс, частью которого стала передача внешнеполитическому ведомству новых функций, был назван «экономизацией» внешней политики. В декабре 2018‑го комитет по инвестициям был передан из МИР в МИД. Под управление МИД попала и созданная на базе действовавшего с 2003 года нацагентства по экспорту и инвестициям Kaznex Invest нацкомпания Kazakh Invest.
Дорога к хабу
Очередной раунд реформ начался в апреле 2019 года: 22 апреля на совещании в правительстве была презентована т.н. «новая архитектура». Премьер взял на себя функции инвестиционного омбудсмена и возглавил вновь созданный координационный совет по привлечению иностранных инвестиций. В сообщении пресс-службы правительства также значилось, что «единым центром координации работы по привлечению инвестиций и продвижению инвестиционного имиджа Казахстана (региональный инвестиционный хаб), оказанию услуг инвесторам по принципу “одного окна” и формированию единого пула инвестиционных проектов определен Международный финансовый центр “Астана” (МФЦА)».
На том же совещании вице-премьер и министр финансов Алихан Смаилов сообщил о решении передать в доверительное управление МФЦА Kazakh Invest. Откуда в этой системе появился МФЦА, тут же объяснил управляющий центром Кайрат Келимбетов: «На площадке МФЦА уже сформирована необходимая инфраструктура в виде Суда МФЦА, Международного арбитражного центра, биржи МФЦА, экспат-центра. Основными задачами МФЦА являются содействие в привлечении инвестиций в экономику страны и создание привлекательной среды для инвестирования в сфере финансовых услуг. МФЦА уже зарекомендовал себя среди мирового бизнес-сообщества как удобная площадка, и мы продолжим работу в этом направлении».
По состоянию на начало ноября 2019 года НК Kazakh Invest осталась под управлением МИД. Источники, близкие к руководству МФЦА, с самого начала были удивлены решением, озвученным г-ном Смаиловым. Возможно, новостью это было и для самого г-на Келимбетова.
От идеи регионального хаба в МФЦА не отказываются. «В проекте регионального инвестиционного хаба МФЦА обеспечивает независимую юрисдикцию для структурирования инвестиционных проектов, привлечения инвестиций и разрешения коммерческих споров», — сообщили EK в пресс-службе МФЦА.
Коррупция и курс
Стандартный прием стратегического менеджмента: перед тем, как начать планировать будущее, необходимо разобраться с прошлым, понять, где возникли узкие места. Чтобы объективно оценить эффективность мер по привлечению инвестиций, следует соотнести выявленные проблемы, тормозящие приток инвестиций, и предлагаемые чиновниками механизмы — решают ли они эти проблемы?
В Национальной инвестиционной стратегии на 2018–2022 годы, которая была скорректирована в 2019‑м, выявляются следующие группы проблем. Первая — «нестабильность законодательства страны и отсутствие механизмов, обеспечивающих соблюдение законов и договорных отношений». Вторая — «слабоконкурентные условия по привлечению инвестиций (валютный режим)». Третья — «неразвитость инфраструктуры, обеспечивающей привлечение инвестиций (специальных зон, финансовой, банковской, информационно-аналитической, консалтинговой, транспортной и прочих)».
Этот набор тезисов слово в слово воспроизводят неправительственные эксперты. Возможно, чуть больше внимания они уделяют «болезням» госаппарата, да и формулировки используют более жесткие.
«Естественно, первое — это коррупция, — начинает перечислять факторы, снижающие инвестпривлекательность РК, старший партнер CSI Олжас Худайбергенов. — На политическом уровне от инвесторов обычно требуют долю за право ведения бизнеса в Казахстане и крышевание. Также есть коррупция на нижнем уровне, когда взятку вымогают за выдачу разрешений, инвестиционных льгот и так далее. Во-вторых, это бюрократия. Даже наличие “крыши” не страхует от бюрократии. Все равно вопросы долго решаются, и инвестор несет убытки. В-третьих, это высокая волатильность курса тенге. Зачем инвестировать доллары и получать доход в тенге? А если хочешь экспортировать, то лучше построить завод там, куда планируется экспортировать».
К этому прибавляются старые проблемы с диспропорциями в структуре инвестиций и ресурсной специализацией экономики, дисперсно распределенное по территории страны небольшое население, недостаточно высокое качество подготовки технических специалистов.
По всему циклу
Если распределить эти препятствия по всему циклу работы инвестора в нашей стране, это будет выглядеть так. На стадии привлечения инвесторов может смутить слабеющий курс национальной валюты, экономико-демографические факторы и плохие позиции страны в международных рейтингах. В процессе предынвестиционной фазы отказаться от проекта их могут заставить коррупция и волокита в госорганах. На сбор справок и разрешений может уйти несколько лет, в результате проект устареет.
На стадии эксплуатации сложности могут быть связаны с изменениями в законодательстве, которые ухудшают финансовые показатели проекта или ставят под вопрос осуществление производственных операций: коррективы в налоговое законодательство (оно в РК меняется в среднем раз в несколько лет), экологический, трудовой кодексы и т. д. Государство по каким-либо причинам может отказаться от выполнения условий по компенсации части затрат. Найти в работе инвестора недочет и на основании этого расторгнуть офтейк-контракт. Индустриальная зона, где инвестору выделили площадку для стройки, может быть не обеспечена инженерными сетями, либо там не окажется свободной электрической мощности.
Если же инвестор вышел на эксплуатационную фазу и перед ним стоит вопрос, продолжать ли реинвестировать в проект или нет, сильными аргументами против развития бизнеса в РК становятся не только экономические соображения (слабый рост рынка, волатильность курса тенге, жесткие правила валютных операций), но и институциональные (низкая определенность политического курса страны и основных государственных политик, склонность политиков к популистским решениям, недоверие к судебной системе).
Таргеты и сквозной мониторинг
Какое решение этих проблем предлагается в новой архитектуре? Основной интегратор на этом поле — Kazakh Invest — дает ответы в своей стратегии. Во-первых, государственной системе привлечения инвестиций предлагается не распылять усилия, а сосредоточить их на отдельных странах и приоритетных с точки зрения диверсификации экономики отраслях. Состав обоих списков определен давно, и изменений в них не предвидится.
Определив географическую и отраслевую специфику рынков, нацкомпания сосредоточится на анализе и отборе проектов, подготовке инвестиционных предложений: до 2027 года их в Kazakh Invest должны подготовить не менее 450. Есть в стратегии и проекты ГЧП (офтейки), поскольку именно на них инвесторы приходят охотнее. Сейчас прорабатывается механизм привязки уровня господдержки предприятий (в том числе и новых) к объему экспорта (т.н. экспортная дисциплина), причем в обмен на гарантии экспорта государство гарантирует свои обязательства в среднесрочной перспективе.
Гарантом предсказуемой институциональной среды выступает МФЦА, где инвестору предлагается регистрировать компании, а также заключать контракты с использованием инфраструктуры центра, где верховенствует английское право.
Операционные проблемы инвесторов призвана решать IRM — система сопровождения инвесторов, где будут в реальном времени отображаться статусы по проектам инвесторов, а о проблемах будут получать информацию сразу во всех госорганах, которые каким-либо образом принимают участие в жизни инвестпроекта (подробнее об IRM см. Привлечение инвестиций — командная работа на страновом уровне).
Сквозной мониторинг проблем инвестора — отличный механизм, который позволяет точно выявлять слабые места системы. Принципиально важна в этой структуре роль инвестиционного омбудсмена, ведь им теперь является премьер, второе лицо государства, и в его активе есть такой весомый инструмент, как постановление правительства.
Однако это не гарантирует роста качества выполнения решений на среднем уровне в центральных госорганах и акиматах. И здесь лекарство только одно — реформа государственной службы, а также повышение прозрачности деятельности госорганов и их подотчетности парламенту и особенно местным представительным органам.
По-прежнему ждет своего решения проблема волатильности курса тенге. Поскольку от политики плавающего курса отходить не планируется, инвесторам (да и всем экономическим игрокам) необходимы доступные инструменты, позволяющие смягчить потери от курсовой разницы. На биржевом рынке рабочего механизма хеджирования валютного риска пока нет. Мяч на стороне Национального банка.
Читайте так же редакционную статью: Инвесторы и оппортунисты
